Mengetahui Kinerja Keuangan Ditinjau Dari Rasio Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)

A.     Pengertian Kinerja

Kinerja berasal dari pengertian performance. Ada pula yang memberikan pengertian performance sebagai hasil kerja atau prestasi kerja. Namun sebenarnya kinerja mempunyai makna yang lebih luas, bukan hanya hasil kerja tetapi termasuk bagaimana proses pengerjaannya berlangsung.

Kinerja merupakan hasil pekerjaan yang mempunyai hubungan kuat dengan tujuan strategi organisasi, kepuasan konsumen dan memberikan kontribusi pada ekonomi (Armstrong dan Barun dalam Wibowo, 2007: 7).

Kinerja adalah gambaran mengenai tingkat pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan/program/kebijaksanaan dan mewujudkan sasaran, tujuan, misi dan visi organisasi yang tentang dalam perumusan skema strategis (strategic planning) suatu organisasi. Secara umum dapat juga dikatakan bahwa kinerja merupakan prestasi yang dapat dicapai oleh organisasi dalam periode tertentu (Bastian, 2001: 330).

B.    Pengertian Keuangan Daerah

5

 Keuangan daerah dalam PP Nomor 105 Tahun 2000 adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk didalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut dalam kerangka APBD.

Keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, juga segala sesuatu, baik berupa uang maupun barang, yang dapat dijadikan kekayaan daerah sepanjang belum dimiliki/dikuasai oleh negara atau daerahyang lebih tinggi serta pihak-pihak lain sesuai ketentuan/peraturan perundangan yang berlaku (Mamesah dalam Halim, 2007:23-25). Dari defenisi tersebut dapat diperoleh kesimpulan, yaitu:

1.      Yang dimaksud dengan semua hak adalah hak untuk memungut sumber-sumber penerimaan daerah, seperti pajak daerah, retribusi daerah, hasil perusahaan milik daerah, dan lain-lain, dan atau hak untuk menerima sumber-sumber penerimaan lain seperi dana alokasi umum dan dana alokasi khusus sesuai peraturan yang ditetapkan. Hak tersebut dapat menaikkan kekayaan daerah.

2.      Yang dimaksud dengan semua kewajiban adalah kewajiban untuk mengeluarkan uang untuk membayar tagihan-tagihan pada daerah dalam rangka menyelenggarakan fungsi pemerintahan, infrastruktur, pelayanan umum, dan pengembangan ekonomi. Kewajiban tersebut dapat menurunkan kekayaan daerah.

Dari pernyataan diatas, maka dapat disimpulkan bahwa kinerja keuangan pemerintah daerah adalah tingkat pencapaian dari suatu hasil kerja di bidang keuangan daerah yang meliputi penerimaan dan belanja daerah dengan menggunakan sistem keuangan yang ditetapkan melalui suatu kebijakan atau ketentuan perundang- undangan selama satu periode anggaran.

C.     Pengukuran Kinerja

Larry D Stout (1993) dalam Performance Measurement Guide menyatakan bahwa:

”Pengukuran/penilaian kinerja merupakan proses mencatat dan mengukur pecapaian pelaksanaan kegiatan dalam arah pencapaian misi (mision accomplishment) melalui hasil-hasil yang ditampilkan berupa produk, jasa, ataupun suatu proses.”

Maksudnya, setiap kegiatan otganisasi harus dapat diukur dan dinyatakan keterkaitannya dengan pencapaian arah organisasi di masa yang akan datang yang dinyatakan dalam visi dan misi organisasi. Produk dan jasa yang dihasilkan diukur berdasarkan kontribusinya terhadap pencapaian visi dan misi organisasi.

Menurut James B. Whittaker (1993) dalam Goverment Performance and Result Act, A Mandate for Strategic Planning and Performance Measurement sebagai berikut:

”Pengukuran/penilaian kinerja adalah suatu alat manajemen untuk meningkatkan pengambilan keputusan dan akuntabilitas.”  (Bastian, 2001:329-330).   

Pengukuran ialah suatu proses atau sistem yang digunakan untuk menentukan nilai kuantitatif sesuatu benda/objek, perkara, atau keadaan. Nilai kuantitatif ini biasanya dinyatakan dalam suatu unit angka yang tetap dengan menggunakan alat pengukuran yang berkaitan.

Pengukuran kinerja sektor publik dilakukan untuk memenuhi tiga maksud. Pertama, pengukuran kinerja sektor publik dimaksudkan untuk membantu memperbaiki kinerja pemerintah. Ukuran kinerja dimaksud untuk dapat membantu pemerintah berfokus pada tujuan dan sasaran program unit kerja. Hal ini pada akhirnya akan meningkatkan efisiensi dan efektivitas organisasi sektor publik dalam pemberian pelayanan publik. Kedua, ukuran kinerja sektor publik digunakan untuk pengalokasian sumber daya dan pembuat keputusan. Ketiga, ukuran kinerja sektor publik dimaksudkan untuk mewujudkan pertanggungjawaban publik dan memperbaiki komunikasi kelembagaan (Mardiasmo, 2009: 121).

D.     Tujuan Pengukuran Kinerja

Tujuan pokok pengukuran kinerja adalah untuk memotivasi karyawan dalam mencapai tujuan organisasi dan dalam memenuhi standar perilaku yang telah ditetapkan sebelumnya agar dapat mencapai hasil yang diinginkan.

Secara umum, tujuan pengukuran kinerja adalah :

a.     Untuk mengkomunikasikan strategi secara lebih baik

b.     Untuk mengukur kinerja finansial dan non finansial secara tertimbang sehingga dapat ditelusuri perkembangan pencapaian strateginya.

c.      Sebagai alat untuk mencapai kepuasan berdasarkan individual dan kemampuan kolektif yang rasional (Mardiasmo, 2009:122).

Pada dasarnya pengukuran kinerja sektor publik dilakukan untuk memenuhi tiga tujuan yaitu:

1)     Untuk membantu memperbaiki kinerja pemerintah.

2)     Untuk pengalokasian sumber daya dan pembuatan keputusan.

3)     Untuk mewujudkan pertanggungjawaban publik dan memperbaiki komunikasi kelembagaan.

E.     Manfaat Pengukuran Kinerja

Pengukuran kinerja mempunyai manfaat yang banyak bagi organisasi, secara umum manfaat pengukuran kinerja adalah sebagai berikut:

a.     Memberikan pemahaman mengenai ukuran yang digunakan menilai kinerja manajemen.

b.     Menunjukkan arah pencapaian target kinerja yang telah ditetapkan

c.      Memonitor dan mengevaluasi kinerja dengan membandingkan skema    kerja dan pelaksanaannya.

d.     Membantu mengungkap dan memecahklan masalah yang ada

e.     Membantu memahami proses kegiatan instansi pemerintah

f.       Memastikan bahwa pengambilan keputusan dilakukan secara objektif (Mardiasmo, 2009:122).

F.     Informasi Yang Digunakan Dalam Pengukuran Kinerja

  Penilaian laporan kinerja finansial dilihat/diukur berdasarkan anggaran yang telah dibuat, dimana pengukuranya dilakukan dengan menganalisis varian antara kinerja aktual dengan yang dianggarkan.

Analisis varian secara garis besar berfokus pada:

1.     Varian Pendapatan

Varian pendapatan adalah semua penerimaan daerah dalam bentuk peningkatan aktiva atau penurunan utang dari berbagai sumber dalam periode tahun anggaran yang bersangkutan. Berdasarkan UU No.32 tahun 2004, sumber pendapatan daerah ada tiga, yaitu:

1)     Pendapatan Asli Daerah (PAD), yang bersumber dari :

a)     Pajak daerah

pajak daerah adalah semua pendapatan daerah yang berasal dari sumber ekonomi asli daerah atau pajak.   Jenis pajak kabupaten / kota terdiri dari pajak hotel, pajak restoran, pajak hiburan, pajak reklame, pajak penerangan jalan, pajak parkir.

b)     Restribusi daerah  

Restribusi daerah adalah pendapatan yang berasal dari restribusi dari daerah, yang meliputi restribusi pelayanan kesehatan, restribusi air, restribusi pertokoan, restribusi kelebihan muatan  dan sebagainya.

c)     Bagian laba usaha daerah

Bagian laba usaha daerah adalah pendapatan daerah yang berasal dari hasil perusahaan milik daerah dan pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan.

d)   Lain-lain pendapatan asli daerah

Lain-lain pendapatan asli daerah adalah pendapatan daerah yang berasal dari lain-lain milik pemerintah daerah. Pendapatan ini berasal dari hasil penjualan kekayaan daerah yang tidak dipisahkan dan penerimaan jasa giro, selisih nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing, komisi, potongan atau bentuk lain sebagai akibat dari penjualan oleh daerah.

2)     Dana Perimbangan

Dana perimbangan adalah dana yang berasal dari penerimaan anggaran pendapatan belanja negara yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai kebutuhan daerah. Jumlah dana perimbangan ditetapkan setiap tahun anggaran dalam anggaran pendapatan dan belanja daerah. Dana perimbangan terdiri atas:

a)     Dana Bagi Hasil

Dana bagi hasil, dibagi menjadi dua yaitu dana bagi hasil yang bersumber dari pajak, contohnya pajak bumi dan bangunan, bea hak atas tanah dan bangunan dan dana bagi hasil yang bersumber dari sumber daya alam manusia yaitu pemberian hak atas tanah negara.

b)     Dana Alokasi Umum (DAU)

Dana alokasi umum adalah dana yang berasal dari anggaran pendapatan negara yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar daerah untuk membiayai kebutuhan pengeluarannya dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Dana alokasi umum untuk suatu daerah dialokasikan atas dasar celah fiskal, (kebutuhan fiskal kapasitas fiskal daerah) dari alokasi dasar. Jumlah keseluruhan DAU ditetapkan sekurang-kurangnya 25% dari pendapatan dalam negeri neto yang ditetapkan dalam APBN. Porsi DAU antara propinsi dan daerah kabupaten/kota ditetapkan berdasarkan imbangan kewenangan antara propinsi dan kabupaten /kota. 

c)     Dana Alokasi Khusus (DAK)

Dana alokasi khusus adalah dana yang berasal dari anggaran pendapatan belanja negara yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai kebutuhan tertentu. Besarnya dana alokasi khusus ditetapkan setiap tahun dalam APBD berdasarkan masing-masing bidang kegiatan disesuaikan dengan ketersediaan dana dalam APBD. Dana alokasi khusus dialokasikan kepada daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khususnya yang merupakan unsur daerah.

3)     Lain-lain Pendapatan Daerah Yang Sah

Lain-lain pendapatan terdiri atas pendapatan hibah (bantuan yang tidak menguat dan pendapatan dana darurat).

2.     Varian pengeluaran

Varian pengeluaran dalam anggaran pendapatan dan belanja daerah     terdiri dari :

a)     Varian belanja rutin

 Anggaran belanja rutin adalah anggaran yang disediakan untuk membiayai kegiatan-kegiatan yang sifatnya  lancar dan terus menerus yang dimaksudkan untuk menjaga kelemahan roda pemerintahan dan memelihara hasil-hasil pembangunan. Dengan telah diberikannya kewenangan untuk mengelolah  daerah, maka belanja rutin  diprioritaskan pada optimalisasi fungsi dan tugas rutin perangkat daerah. Peningkatan belanja rutin yang diusulkan oleh setiap pengganggaran harus diikuti dengan penigkatan mutu pelayanan dan kesejahteraan masyarakat. Perencanaan belanja rutin sedapat mungkin menerapkan pendekatan anggaran kinerja, hal tersebut bertujuan untuk memudahkan analisis dan evaluasi hubungan antara kebutuhan dan hasil serta manfaat yang diperoleh, anggaran belanja rutin meliputi belanja APBD, belanja kepala daerah dan wakil kepala daerah, belanja sekretaris daerah  dan perangkat lainnya.

b)     Varian belanja pembangunan.

Anggaran belanja pembangunan adalah anggaran yang disediakan untuk membiayai proses perubahan, yang merupakan perbaikan dan pembangunan menuju kemajuan yang ingin dicapai. Pengeluaran yang dianggarkan dalam pengeluaran pembangunan didasarkan atas alokasi sektor industri, pertanian dan kehutanan, hukum, transportasi, dan lain sebagainya.

G.    Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah (APBD)

1.     Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)

Berdasarkan pasal 64 ayat (2) UU no 5 tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintah Daerah, APBD adalah rencana operasional keuangan pemerintah daerah, dimana pada satu pihak menggambarkan perkiraan pengeluaran setinggi-tingginya guna membiayai kegiatan-kegiatan dan proyek-proyek daerah dalam satu tahun anggaran tertentu dan sumber-sumber penerimaan daerah guna menutupi pengeluaran-pengeluaran. Definisi tersebut merupakan pengertian APBD pada era orde baru (Mamesah dalam Halim, 1995:20). Pengertian APBD pada masa orde lama adalah perencanaan pekerjaan keuangan yang dibuat untuk suatu jangka waktu tertentu, dalam waktu mana badan legislatif (DPRD) memberikan kredit kepada badan eksekutif (Kepala daerah) untuk melakukan pembiayaan guna kebutuhan rumah tangga daerah sesuai dengan rancangan yang menjadi dasar penetapan anggaran dan yang menunjukkan semua penghasilan untuk menutup tadi (Wajong dalam Halim, 2007:20). Berdasarkan peraturan perundangan no.17 tahun 2000 tentang pinjaman daerah,  APBD dapat diartikan sebagai rencana keuangan tahunan daerah yang ditetapkan berdasarkan peraturan daerah tentang APBD.

APBD adalah suatu anggaran daerah (Halim, 2007:20). Dari definisi diatas dapat disimpulkan bahwa  APBD merupakan program pemerintah daerah dalam bentuk angka.Unsur-unsur anggaran pendapatan dan belanja daerah yaitu :

a.     Rencana kegiatan suatu daerah dan uraian secara rinci.

b.     Terdapat sumber penerimaan yang merupakan target minimal untukmenutupi biaya-biaya dan aktifitas serta biaya-biaya yang merupakanbatas maksimal pengeluaran-pengeluaran yang akan dilaksanakan.

c.      Jenis kegiatan dan proyek yang dituangkan dalam bentuk angka.

d.     Periode anggaran yaitu biasanya satu tahun (Halim, 2007:20).

2.     Perkembangan susunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)

Diera pra reformasi bentuk dan susunan APBD mula-mula berdasarkan UU no.6 tahun 1975 terdiri atas anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Anggaran rutin dibagi menjadi pendapatan rutin dan belanja sendiri, demikian pula dengan anggaran pembangunan dibagi menjadi pendapatan pembangunan dan belanja pembangunan. Susunan tersebut mengalami perubahan dengan dikeluarkannya beberapa peraturan pada tahun 1984-1988, dimana APBD tidak lagi dibagi atas anggaran rutin dan anggaran pembangunan, tapi dibagi atas pendapatan dan belanja dengan rincian:

1.)    Pendapatan dibagi menjadi:

a.     Pendapatan dari daerah

b.     Penerimaan pembangunan

c.      Unsur kas dan perhitungan (UKP) (Halim, 2007:21).

2.)    Belanja dibagi menjadi:

a.      Belanja rutin diklasifikasikan menjadi:

1)     Belanja Pegawai

2)     Belanja Barang

3)     Belanja Pemeliharaan

4)     Belanja Perjalanan dinas

5)     Belanja tidak tersangka

b.      Belanja pembangunan diklasifikasikan menjadi 21 sektor, yaitu meliputi sektor industri, sektor kehutanan dan pertanian, sektor sumber daya dan migrasi, sektor tenaga kerja, sektor perdagangan, pengembangan usaha daerah, keuangan  daerah dan koperasi, sektor transportasi, sektor pembangunan dan energi, sektor pariwisata dan komunikasi daerah, sektor pembangunan daerah dan pemukiman, sektor lingkungan hidup dan tata ruang, sektor pendidikan, kebudayaan nasional, kepercayaan terhadap Tuhan Yang Maha Esa, pemerintah daerah olah raga, sektor kependudukan dan keluarga sejahtera, sektor kesehatan, kesejahteraan sosial, peranan wanita, sektor perumahan dan pemukiman, sektor agama, sektor ilmu pengetahuan dan teknologi, sektor hukum, sektor aparatur pemerintah dan pengawasan, sektor politik, penerangan komunikasi dan media massa, sektor keamanan dan ketertiban umum dan sektor pembayaran kembali pinjaman (Halim, 2007:21).

Perubahan kedua di era pra reformasi terjadi pada tahun 1998 yaitu pada bagian pendapatan dari daerah perubahan yang terjadi pada klasifikasinya. Jika pada bentuk sebelumnya pendapatan daerah terbagi menjadi empat yaitu Sisa Lebih Perhitungan Tahun Lalu, Pendapatan Asli Daerah, Bagi Hasil Pajak / Bukan Pajak dan Sumbangan / Bantuan menjadi satu bagian. Bagian tersebut bernama Pendapatan yang Berasal dari Pemberian Pemerintah atau Instansi yang Lebih Tinggi (Halim, 2007:21).

Bentuk APBD terbaru didasari pada Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendegri) Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah adalah:

1.)    Pendapatan, yang dibagi menjadi tiga kategori, yaitu:

a.     Pendapatan asli daerah, merupakan semua penerimaan yang berasal dari sumber ekonomi asli daerah.

b.     Dana perimbangan, merupakan dana yang bersumber dari penerimaan anggaran pendapatan belanja negara yang di alokasikan pada daerah untuk membiyai kebutuhan dananya.

c.      Pendapatan lain-lain daerah yang sah, meliputi pendapatan daerah, belanja daerah, pinjaman, ekuitas dana dan cadangan, aset,  dan sisa anggaran.

2.)    Belanja, yang digolongkan menjadi empat, yaitu :

a.     Belanja aparatur daerah, merupakan belanja yang manfaatnya tidak secara langsung dinikmati oleh masyarakat tetapi dirasakan secara langsung oleh aparatur, contohnya pembelian kendaraan dinas, pembelian bangunan gedung dan lain sebagainya.

b.     Belanja pelayanan publik, merupakan belanja yang manfaatnya dapat dinikmati secara langsung oleh masyarakat umum, contohnya pembangunan jembatan dan jalan raya dan sebagainya.

c.      Belanja bagi hasil dan bantuan keuangan.

d.     Belanja tidak terduga.

3.)    Pembiayaan

Pembiayaan merupakan kategori baru yang belum ada pada APBD di era pra reformasi, dimana pembiayaan berfungsi sebagai pemisah pimpinan dari pendapatan daerah. Pembiayaan adalah sumber penerimaan dan pengeluaran daerah yang dimaksudkan untuk menutupi defisit anggaran atau sebagai alokasi siklus anggaran, pembiayaan dikelompokkan menjadi :

a.      Sumber penerimaan daerah yaitu :

1)     Sisa lebih anggaran penerimaan tahun lalu.

2)     Penerimaan pinjaman dan obligasi.

3)     Hasil penjualan aset daerah yang dipisahkan.

4)     Transfer dari dana cadangan.

b.      Sumber pengeluaran daerah yaitu :

1)     Pembayaran hutang pokok yang telah jatuh tempo.

2)     Penyertaan modal.

3)     Transfer ke dana cadangan.

4)     Sisa lebih anggaran tahun yang sedang berlangsung. 

H.    Analisis Rasio Keuangan Berdasarkan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah

Alat rasio keuangan yang digunakan adalah analisis rasio yang dikembangkan berdasarkan data keuangan yang bersumber dari anggaran pendapatan belanja daerah ( Halim, 2007:232) yaitu :

1.     Rasio Kemandirian Keuangan Daerah

Rasio kemandirian keuangan daerah (otonomi fiskal) menunjukkan kemampuan pemerintah daerah dalam membiayai sendiri kegiatan pemerintah, pembangunan dan sesuai target yang ditetapkan  pelayanan kepada masyarakat  yang telah membayar pajak dan restribusi sebagai sumber pendapatan yang diperlukan daerah. Kemandirian keuangan daerah ditunjukkan oleh besar kecilnya pendapatan asli daerah dibandingkan dengan pendapatan daerah yang berasal dari sumber lain, misalnya bantuan pemerintah pusat ataupun dari pinjaman. Semakin tinggi rasio kemandirian maka tingkat ketergantungan daerah terhadap bantuan pihak eksternal semakin rendah, dan demikian  pula sebaliknya.

Rasio Kemandirian =

2.     Rasio efektivitas dan efisiensi pendapatan asli daerah

a.  Rasio Efektivitas =

Rasio efektivitas menggambarkan kemampuan pemerintah daerah dalam merealisasikan pendapatan asli daerah yang direncanakan dibandingkan dengan target yang ditetapkan berdasarkan potensi riil daerah. Kemampuan daerah dikategorikan efektif apabila rasio yang dicapai mencapai minimal sebesar  satu atau 100 persen.

Pencapaian kinerja efektivitas dapat ditransformasikan ke dalam pemeringkatan sebagai berikut:

Kinerja efektivitas	Makna
80 hingga 100	Sangat Efektif
70 higga 79	Efektif
60 hingga 69	Cukup Efektif
50 hingga 59	Kurang Efektif
Kurang dari 50	Tidak Efektif

b.  Rasio Efisiensi =

Rasio efisiensi adalah rasio yang menggambarkan perbandingan antara besarnya biaya yang dikeluarkan untuk memperoleh pendapatan dengan realisasi pendapatan yang diterima. Untuk itu pemerintah daerah perlu menghitung secara cermat berapa besarnya biaya yang dikeluarkan untuk merealisasikan seluruh pendapatan yang diterimanya sehingga dapat diketahui apakah kegiatan pemungutan pendapatannya tersebut efesien atau tidak. Hal itu perlu dilakukan karena meskipun pemerintah daerah berhasil merealisasikan penerimaan pendapatan sesuai dengan target yang ditetapkan, namun keberhasilan itu kurang memiliki arti apabila ternyata biaya yang dikeluarkan untuk merealisasikan target penerimaan pendapatannya itu lebih besar daripada realisasi pendapatan yang diterimanya. Kinerja pemerintah daerah dalam melakukan pemungutan pendapatan dikategorikan efisien apabila rasio yang dicapai kurang dari 1 satu atau dibawah 100 persen. Semakin kecil rasio efisiensi berarti kinerja pemerintah daerah semakin baik.

3.   Rasio Aktivitas

Rasio ini menggambarkan bagaimana pemerintah daerah memprioritaskan alokasi dananya pada belanja rutin (belanja operasi) dan belanja pembangunan (modal) secara optimal. Semakin tinggi persentase dana yang dialokasikan untuk belanja rutin (belanja operasi) berarti persentase belanja pembangunan (belanja modal) yang digunakan untuk menyediakan sarana prasarana ekonomi masyarakat cenderung semakin kecil. Secara sederhana, rasio keserasian itu dapat di formulasikan sebagai berikut:

a)     Rasio Belanja Operasi terhadap APBD

=

b)     Rasio  Belanja Modal terhadap APBD

=  

4.   Rasio Pertumbuhan

Rasio pertumbuhan (growth ratio) mengukur seberapa besar kemampuan pemerintah daerah dalam mempertahankan dan meningkatkan keberhasilannya yang dicapai dari periode ke periode berikutnya. Rasio pertumbuhan dikatakan baik, jika setiap tahunnya  mengalami pertumbuhan positif atau mengalami peningkatan.

Rasio Pertumbuhan = x100%

Keterangan :

Rp Xn-Xn-1  =  Realisasi penerimaan/pengeluaran tahun yang dikurangi tahun sebelumnya.

Rp Xn-1     = Realisasi penerimaan/pengeluaran tahun sebelumnya.