Masrizal
Abstrak
Sistem anggaran pada sektor publik atau sistem
anggaran pemerintah mengalami perubahan yang cukup mendasar dalam beberapa
tahun terakhir ini. Konsep ini bertujuan untuk membahas secara
mendasar mengenai perkembangan teori tentang anggaran ( budget ) dalam organisasi sektor publik ( public sector organization ) dan
implementasinya di negara-negara berkembang. Permasalahan mendasar dalam
mengimplementasikan sistem anggaran tersebut adalah sulitnya mendifinisikan dan
mengukur output pada publik sektor. Hal ini disebabkan karena tujuan dari
organisasi sektor publik adalah beragam ( ambigous ) dan output seringkali tidak terukur ( not measureable ). Karena itu, berdasarkan pengalaman dari beberapa negara
sedang berkembang ternyata penerapan sistem anggaran tersebut tidak berjalan
sesuai dengan yang direncanakan.
Kata Kunci: Anggaran, Organisasi Sektor Publik
PENDAHULUAN
Masalah mendasar
dalam organisasi sektor publik, khususnya di negara-negara berkembang adalah
lemahnya perencanaan dan pengendalian dalam proses anggaran,. Oleh karena itu
anggaran telah menjadi salah satu alat yang paling penting dalam siklus
perencanaan manajerial dan pengendalian organisasi sektor publik. Dalam hal ini
kasus, Wildavsky (1975, p.136) berpendapat bahwa "penganggaran menyediakan
akuntansi untuk pengeluaran masa lalu dan pendapatan, mengendalikan pengeluaran
saat ini dan pendapatan, dan perkiraan masa depan". Ini membantu untuk menentukan efektivitas
pengeluaran dan menyediakan sumber daya yang sesuai. Di samping itu, Jones
& Pendlebury (1996, hal.27) menyatakan bahwa anggaran "dapat
memberikan target operasional secara efektif dan efisien dengan merinci masukan
dipandang perlu untuk menghasilkan khusus output ". Bahkan, untuk
yang kurang 'komersial' langkah sektor organisasi publik yang mencerminkan
sebagian output dapat dimasukkan dalam anggaran.
Makalah ini akan
menjelaskan aspek teoritis dari anggaran dalam organisasi sektor publik. Bagian
pertama menjelaskan konsep dan definisi anggaran. Bagian kedua berkaitan dengan
peran anggaran, dan bagian terakhir dari bab ini akan memfokuskan pada
teknik-teknik penganggaran.
KONSEP DAN
DEFINISI ANGGARAN
Anggaran adalah
sebuah isu utama dalam semua organisasi di akuntansi sektor publik.
Penganggaran adalah kegiatan universal dan penting pemerintah.Ini adalah kunci
untuk perencanaan dan pengendalian pada semua tingkatan kegiatan pemerintah.
Ada banyak definisi dari anggaran.
Anggaran
adalah rencana keuangan untuk masa depan". Definisi lain yang tampaknya
lebih tepat untuk otoritas publik yang ditetapkan oleh CIPFA (, 1986 hal.1)
bahwa " anggaran dan kuantitatif laporan keuangan yang disiapkan sebelum
jangka waktu tertentu kebijakan yang akan ditempuh selama waktu untuk tujuan
mencapai sebuah "tujuan tertentu.
Menurut
Coe (1989) anggaran merupakan proyeksi pendapatan pada masa mendatang dan
pengeluaran dan juga dapat dilihat sebagai rencana untuk belanja dan menerima
dana.
Dari definisi di
atas, jelas bahwa anggaran persyaratan dan perencanaan sangat erat
antar-terkait dan bahwa anggaran adalah ekspresi, dalam hal keuangan, wewenang
Kebijakan-kebijakan yang selama periode yang dicakup oleh anggaran juga. Ini
merupakan pernyataan niat terhadap yang berprestasi dapat dibandingkan. Sebuah
pernyataan yang sama telah dibuat oleh United Nations (1976, h.19) bahwa
"Anggaran adalah alokasi sumber daya dipersiapkan sebelumnya, yang
berkaitan dengan masa depan, berdasarkan perkiraan dari variabel kunci,
diadopsi untuk mencapai kebijakan tertentu tujuan; berkaitan pengeluaran
diantisipasi pendapatan diantisipasi dan merupakan suatu dasar terhadap yang
pengeluaran aktual dan pendapatan dapat diukur dan dikontrol itu. Jones &
Pendlebury (1993, hal.50) memiliki definisi didukung dengan menekankan aspek
perencanaan dan pengendalian dalam anggaran "anggaran menyediakan hubungan
penting antara perencanaan dan pengendalian". Dalam perencanaan, anggaran
dinyatakan sebagai masukan diperlukan dalam hal moneter untuk mencapai
serangkaian target yang direncanakan dan kegiatan dalam periode anggaran,.
pengendalian Dalam hal anggaran siap memperlihatkan secara jelas masukan dan
sumber daya.
Wildavsky (1978)
didefinisikan anggaran sebagai dokumen, yang berisi angka yang mengusulkan
pengeluaran untuk item tertentu dan tujuan. Kata-kata
menggambarkan jenis pengeluaran (gaji, peralatan, perjalanan, dll) atau tujuan
(mencegah perang, menyediakan air bersih dan pendidikan), dan tokoh-tokoh yang
melekat pada setiap item.
Anggaran
itu merupakan penyusunan pernyataan dalam hal keuangan program kegiatan
organisasi untuk tahun mendatang.
Oleh
karena itu, anggaran erat terkait dengan otorisasi program untuk implementasi
mereka terhadap pencapaian organisasi tujuan. Selain itu,
Wildavsky (1975) menekankan bahwa anggaran juga merupakan pernyataan tentang
masa depan, dan ia mencoba untuk menghubungkan pengeluaran yang diusulkan
dengan peristiwa masa depan yang diinginkan. Oleh karena itu, anggaran harus
direncanakan untuk menentukan masa depan negara urusan, melalui serangkaian
tindakan saat ini ,. Selanjutnya anggaran juga berfungsi sebagai rencana
pengelolaan bagi pemerintah.
Anggaran
dianggap sebagai alat yang paling penting dari manajemen untuk tujuan
melaksanakan tujuan organisasi, praktek dan struktur dan sebagai alat untuk
perencanaan, analisis dan kontrol.
PERAN ANGGARAN
Dari definisi
anggaran di atas, anggaran dapat dilihat untuk memainkan beberapa peran yang
berbeda. Mereka
mungkin dirancang untuk mencapai beberapa tujuan. Otley (1987)
dikategorikan tujuan-tujuan yang berbeda dan peran anggaran menjadi lima
kelompok luas;, peramalan dan perencanaan, koordinasi dan komunikasi, motivasi,
dan kinerja. Evaluasi otorisasi Sementara itu, Jones & Pendlebury (1996)
menunjukkan bahwa fungsi utama anggaran yang tersedia menentukan pendapatan dan
pengeluaran, membantu dalam pembuatan kebijakan dan perencanaan, otorisasi
pengeluaran di masa depan, menyediakan dasar untuk mengendalikan pendapatan dan
pengeluaran, menetapkan standar untuk mengevaluasi kinerja, memotivasi manajer
dan karyawan, dan mengkoordinasikan kegiatan-tujuan organisasi multi. Wildavsky
(1978) menegaskan bahwa tujuan anggaran sektor publik adalah akuntabilitas,
kontrol, sebagai mekanisme efisiensi dan efektivitas, dan sebagai alat
manajemen ekonomi dan perencanaan.
Premchand (1983),
di sisi lain, menyebutkan bahwa tujuan dan fitur terkait anggaran adalah
sebagai alat akuntabilitas, sebagai alat manajemen, dan sebagai instrumen
kebijakan ekonomi.
Anggaran,
sebagai instrumen untuk akuntabilitas, berarti bahwa instansi pemerintah
bertanggung jawab atas pengelolaan yang baik dana dan program yang dananya
telah disesuaikan. Ini adalah alat manajemen, karena anggaran menentukan biaya,
waktu, dan sifat yang diharapkan hasil.
Selain
itu, anggaran sebagai instrumen kebijakan ekonomi menunjukkan arah ekonomi,
menyatakan niat mengenai penggunaan sumber daya masyarakat, dan mendorong
pertumbuhan ekonomi, dan keseimbangan dalam perekonomian nasional. Coe
(1989, p.59) menjelaskan empat tujuan untuk anggaran, sebagai dokumen
kebijakan, panduan operasi, rencana keuangan dan sebagai alat komunikasi.
Sehubungan dengan
tahap manajemen, Goode (1984) menegaskan bahwa tujuan anggaran adalah sebagai
kerangka kerja untuk pembentukan kebijakan, sarana implementasi kebijakan, alat
kontrol hukum, dan sumber informasi publik tentang kegiatan masa lalu, sekarang
keputusan, dan prospek masa depan.
Tujuan
pertama membutuhkan tindakan tegas untuk mencapai tujuan dan adopsi dari
proposal yang dipilih untuk lebih lanjut tujuan nasional tertentu.
Anggaran
sebagai alat implementasi kebijakan membutuhkan penerapan standar dan efisiensi
ekonomi. Selain
itu, anggaran sebagai alat kontrol hukum berarti bahwa keputusan anggaran harus
sesuai dengan kebutuhan hukum.
Tujuan
terakhir dari anggaran, sebagai sumber informasi publik, mengharuskan
legislatif dan eksekutif dari pemerintah untuk menjelaskan dan membenarkan
keputusan dan tindakan mereka.
Dari beberapa
tujuan teknik penganggaran dinyatakan di atas, mungkin ada pandangan yang
berbeda antara negara tentang yang bertujuan relatif lebih penting dan yang
kurang penting dibandingkan dengan tujuan lainnya. Jones
& Pendlebury (1996) disebutkan bahwa tujuan utama dari anggaran dalam
praktek adalah untuk menekankan peran anggaran dalam siklus perencanaan,
pengawasan, dan akuntabilitas.
Hal
ini karena anggaran adalah rencana keuangan terhadap yang keuangan
keluar-ternyata harus dibandingkan untuk mengendalikan usaha. Namun,
dalam konteks negara berkembang seperti Indonesia dan Malaysia, anggaran
sebagai instrumen kebijakan ekonomi mungkin merupakan pandangan yang paling
penting. Tujuan
utama dari negara-negara berkembang sebagian besar adalah untuk menciptakan
masyarakat adil dan makmur.
Tujuan
ini akan dicapai jika anggaran pemerintah dapat mengalokasikan dan
mendistribusikan sumber daya publik dengan baik, dan menstabilkan perekonomian
nasional.
Yang paling
penting Aspek kedua anggaran adalah sebagai alat kontrol hukum. Tujuan ini
berkaitan erat dengan akuntabilitas.
Proses
penyusunan anggaran dan pelaksanaan harus sesuai dengan persyaratan hukum,.
Oleh karena fungsi ini bertujuan untuk mencegah penyalahgunaan dana publik dan
mengarahkan penggunaan dana yang berwenang dan disesuaikan untuk kegiatan yang
ditunjuk. Dalam kasus
negara-negara berkembang, penyalahgunaan kekuasaan, korupsi dan penyalahgunaan
dana publik sering dilakukan oleh pejabat pemerintah. Penyimpangan
ini bisa dicegah jika proses perumusan dan pelaksanaan anggaran ini sejalan
dengan ketentuan hokum. Rubin (1996) menyebutkan bahwa anggaran yang
berorientasi pada akuntabilitas tidak hanya memiliki dan berbeda jenis lebih
banyak informasi di dalamnya, tetapi juga berhubungan erat dengan
peristiwa-peristiwa aktual. Ini berarti bahwa tidak hanya sebuah pernyataan
kebijakan tanpa memperhatikan banyak untuk implementasi.
Anggaran sebagai
alat manajemen ekonomi dan perencanaan yang paling penting penggunaan ketiga. Sebagian
besar negara berkembang, pada umumnya, telah menghadapi beberapa masalah
seperti pengangguran dan inflasi.
Masalah-masalah
ini bisa diatasi jika pemerintah memiliki kemampuan untuk mengelola ekonomi
melalui berbagai tingkat belanja publik dalam rangka mencapai efisiensi
tampaknya. Kegagalan dengan rencana ekonomi telah disamakan dengan jelas
kegagalan pemerintah untuk memanfaatkan sumber dayanya bijaksana dan efisien.
Pentingnya
keempat adalah anggaran sebagai alat akuntabilitas. Pemerintah
harus menjelaskan presentasi anggaran baik dalam kaitannya dengan pengeluaran,
pendapatan atau pejabat yang bertanggung jawab. klarifikasi ini
penting untuk memberikan informasi kepada parlemen dan publik, dan juga untuk
menghindari pertanyaan-pertanyaan dan kritik yang mungkin muncul dalam
kaitannya dengan penyajian anggaran,. Karena itu masyarakat bisa memahami
kebijakan pemerintah dan kegiatan jelas.
Aspek paling tidak
penting adalah anggaran sebagai alat penggunaan koordinasi. Karena anggaran
daftar pejabat yang bertanggung jawab, beberapa dari mereka bisa saling
berkoordinasi dalam pelaksanaan untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi. Oleh
karena itu, anggaran harus menunjukkan saling ketergantungan unit berbagai
anggaran untuk menghilangkan atau meminimalkan ketidakcocokan dan konflik dalam
pelaksanaannya.
YANG TEKNIK
PENGANGGARAN
Konsep
teknik
penganggaran telah dikembangkan untuk memperbaiki proses anggaran dengan
memperkuat hubungan dengan perencanaan, pilihan strategis, akuntansi,
pelaksanaan dan evaluasi.
Bagian
ini akan membahas secara singkat teknik penganggaran ini: Penganggaran
Tradisional, Perencanaan Pemrograman dan Penganggaran System (PPBS), dan Zero-Base
Budgeting (ZBB).
a. Penganggaran
Tradisional
Wildavsky (1978, hal.502)
menyebutkan bahwa "anggaran tradisional tahunan (diulang tahunan) dan
tambahan (berangkat sedikit dari tahun sebelumnya)". Hal ini dilakukan
secara tunai dalam mata uang dolar saat ini. Hal ini juga
dalam bentuk garis-item seperti personil atau pemeliharaan. Sistem
ini pada dasarnya adalah rencana keuangan diperkirakan pengeluaran dinyatakan
dalam jenis dan jumlah objek yang harus dibeli dan perkiraan dana yang
dibutuhkan untuk membiayai mereka selama jangka waktu tertentu, biasanya satu
tahun (Babunakis, 1976).
Sistem
penganggaran tradisional, oleh karena itu, menyediakan sarana bagi pemerintah
nasional untuk meningkatkan akuntabilitas berkaitan dengan pemanfaatan dana dan
untuk memastikan setiap pengeluaran sesuai dengan rencana asli dan. Ini
berfungsi sebagai dasar untuk menetapkan akuntansi keuangan prosedur
pengendalian yang diperlukan untuk memenuhi didefinisikan akuntabilitas dan
kepatuhan persyaratan (Kenneth S. 1978).
Di
zaman modern, penganggaran tradisional juga menjadi instrumen pengelolaan
ekonomi dan perencanaan (Wildavsky, 1978).
Selanjutnya,
salah satu karakteristik utama dari jenis anggaran adalah bahwa stabilitas
alokasi, tidak hanya di alokasi mutlak tetapi juga dalam hal proporsional,
dengan kenaikan marjinal akibat inflasi atau konsekuensi lainnya, relatif
konstan dari tahun ke tahun.
Fitur
utama dan tujuan dari pendekatan ini adalah kontrol keuangan pusat dan
akuntabilitas.
Saat
ini, sebagian besar negara berkembang menggunakan sistem anggaran tradisional
yang didasarkan 'pada klasik' aturan yang mematuhi prinsip-prinsip
sentralisasi, akuntansi suara, prinsip anggaran bruto, annuality dan
spesifikasi (Jones & Pendlebury, 1996, p.5).
Namun, ada kritik
yang cukup besar anggaran tradisional.
Salah
satu kelemahan mendasar dari proses anggaran adalah penggunaan tahun berjalan
revisi perkiraan pendapatan dan pengeluaran sebagai titik awal untuk menentukan
anggaran untuk tahun berikutnya (Jones & Pendlebury, 1996Anggaran
tradisional berkaitan dengan input daripada output. Ini berarti bahwa anggaran
tradisional tidak menyediakan cara untuk membuat dan sumber daya pilihan
kebijakan, dan pemantauan kinerja.
Sebagai
anggaran tradisional telah gagal untuk berhubungan tujuan untuk biaya, hal itu
dianggap tidak efektif sebagai alat untuk membuat keputusan ekonomi.
The second
weakness of traditional budgeting is that there is an insufficient relationship
between the annual budget and longer-term development plans. This is because
incremental budgeting stresses short-term objectives and neglects the long-term
nature of government planning and objectives. Thus, it can't solve the problem
facing developing countries, in particular it can't allocate limited resources
among competing needs, and to realize the formulated plans. Kelemahan
kedua dari penganggaran tradisional adalah bahwa ada hubungan yang cukup antara
anggaran tahunan dan rencana pembangunan jangka-panjang.. Hal ini incremental
karena anggaran jangka pendek dan mengabaikan menekankan tujuan jangka panjang
sifat pemerintah perencanaan dan tujuan demikian, tidak bisa memecahkan masalah
yang dihadapi negara-negara berkembang, khususnya tidak dapat mengalokasikan
sumber daya yang terbatas antara kebutuhan bersaing, dan untuk mewujudkan
rencana dirumuskan.
Kelemahan ketiga
adalah bahwa sentralisasi penyusunan anggaran dan divisi departemen kaku
membuatnya sulit untuk mencapai tujuan nasional secara keseluruhan, untuk
menangani konflik dan tumpang tindih dan kesenjangan antar departemen.
Single-tahun anggaran dan pendekatan incremental sering mengakibatkan
pemborosan pengeluaran uang di akhir tahun fiskal, sehingga perekonomian
menderita. Selain itu, pendekatan incremental berarti bahwa sebagian besar
pengeluaran tidak pernah diteliti. Kinerja diukur oleh apakah dana telah
dihabiskan dan tidak apakah tujuan telah dicapai.
Akhirnya, proses
anggaran terpisah untuk berulang dan modal atau pengeluaran rutin dan
pengembangan mungkin sewenang-wenang, menghambat evaluasi yang tepat layanan,
kebutuhan mereka dan biaya mereka secara keseluruhan. Di
banyak negara berkembang, belanja modal dapat dilihat sering keliru, menjadi
nilai lebih besar dari pengeluaran pembangunan berulang misalnya bangunan baru
versus membayar guru atau pemeliharaan jalan.
Namun, sistem
penganggaran tradisional memiliki manfaat.
Hal
ini sederhana, mudah untuk mengontrol dan mengurangi konflik. Menurut
Aronson (1981, p.99) itu memastikan bahwa legalitas,, kepercayaan publik
kejujuran, tanggung jawab keuangan dan solvabilitas pemerintah daerah yang
terus menerus dengan memanfaatkan prinsip-prinsip penganggaran dari
kelengkapan, persatuan, akurasi, kejelasan, dan publisitas. Jones &
Pendlebury (1996) menyebutkan bahwa 'paling alasan penting dengan menggunakan
incremental adalah penganggaran bahwa banyak dari kegiatan yang dilakukan pada
tahun-tahun sebelumnya baik wajib, atau begitu penting untuk tujuan organisasi
pertemuan, bahwa mereka akan harus terus tahun pada tahun out '. Mereka
berpendapat bahwa "tampaknya masuk akal, karena itu, untuk berkonsentrasi
hanya pada perubahan dari tahun sebelumnya, karena ini mungkin semua yang
dikontrol itu. Wildavsky (1984, p.13) menyatakan:
"Anggaran
bisa dipahami sebagai sebuah gunung es dengan sejauh ini bagian terbesar di
bawah permukaan, di luar kendali siapa pun yang Banyak. Item dalam anggaran
standar dan tersirat kembali diberlakukan setiap tahun kecuali ada alasan
khusus untuk menantang mereka . "
Alasan kedua
untuk menggunakan penganggaran inkremental adalah bahwa hal tersebut menyangkut
kompleksitas proses anggaran (Jones & Pendlebury, 1996) berpendapat. Mereka
yang "batas-batas pembuat keputusan pengetahuan, informasi, dan kemampuan
kognitif berarti bahwa alat bantu perhitungan seperti tambahan anggaran adalah
"diperlukan.
Dengan
berkonsentrasi hanya pada program-program baru, atau perubahan dalam program
yang ada, informasi yang harus dikumpulkan dan dianalisis bisa dibatasi dengan
yang manusia dapat memproses dan mengevaluasi.
Alasan lain untuk
menggunakan penganggaran inkremental adalah bahwa hal itu mempersempit daerah
terbuka dengan perselisihan, sehingga mengurangi konflik (Jones &
Pendlebury, 1996) berpendapat. Mereka yang "dengan berfokus pada perubahan
bertahap, argumen lebih dari alokasi anggaran terbatas untuk jumlah yang
relatif kecil. Yang luas proporsi alokasi anggaran tahunan adalah "tak
terbantahkan.
b. Pemrograman
Perencanaan Penganggaran System (PPBS)
Sistem ini
dikembangkan di sektor swasta, kemudian dipindahkan ke organisasi nirlaba dan non-publik
di awal 1960-an.
Hal
ini diadopsi oleh Departemen Pertahanan AS, dan diperluas ke semua Departemen
Pemerintah Federal oleh Presiden Johnson pada tahun 1965. Ini
dilaksanakan, atau setidaknya bereksperimen, dengan di pemerintah negara bagian
dan lokal, baik di Amerika Serikat dan Inggris.
Sistem penganggaran baru ini mampu
memberi kontribusi besar untuk mencapai efisiensi dalam alokasi sumber daya. Dengan
demikian, hal ini akan meningkatkan manfaat yang diperoleh dari itu banyak
kegiatan pemerintah. Selain itu, ini adalah perencanaan keuangan yang
komprehensif dan sistem manajemen di mana cara-cara alternatif untuk memberikan
pelayanan publik dievaluasi dan keputusan yang dibuat dengan menggunakan teknik
analitik yang canggih (Caldwell, K, 1978, hal 12). Dia
berpendapat bahwa PPBS diberikan kesempatan untuk memperkenalkan penganggaran
program dan akuntansi biaya dalam proses perencanaan dan penganggaran,. Namun
dalam kaitannya dengan anggaran setidaknya, tidak ada yang benar-benar
diidentifikasi dan terfokus pada persyaratan program akuntansi yang terkait.
Tujuan utama dari
PPBS adalah untuk memastikan bahwa "sumber daya yang terbatas dialokasikan
sedemikian rupa sehingga akan menghasilkan dampak menguntungkan terbesar pada
tujuan secara keseluruhan" (Jones dan Pendlebury, 1996, p.70). PPBS
adalah model bertujuan membantu manajemen membuat keputusan yang lebih baik
mengenai alokasi sumber daya di antara cara-cara alternatif untuk mencapai
tujuan pemerintah (Aurora, 1982).
Dalam
mempertimbangkan PPBS diperlukan untuk membedakan antara struktur program dan
analisis program yang mungkin dilakukan untuk mencapai tujuan tersebut (Jones
& Pendlebury, 1996).
Struktur
program memberikan kerangka untuk menghubungkan sumber daya dan kegiatan dengan
tujuan. Dalam
hal ini, PPBS melibatkan memotong struktur organisasi normal sehingga input
yang tepat dapat diambil bersama.
Sementara
itu, analisis program berkaitan dengan analisis biaya dan manfaat setiap
program sehingga dapat dibuat pilihan (Jones & Pendlebury, 1996). Colville
(1989) telah menyatakan bahwa PPBS bisa membutuhkan analisis manfaat-biaya yang
dikembangkan dengan baik atau efektivitas sistem penilaian biaya untuk
memperhitungkan diharapkan / perubahan yang direncanakan dalam kegiatan.
Konsekuensi dari konsep ini adalah bahwa keluaran dari setiap program harus
diukur dengan cara yang menangkap dampak menguntungkan seluruh program.
Dari uraian di
atas, dapat disimpulkan bahwa konsep utama dari teknik ini adalah bahwa hal itu
terutama berkaitan dengan kebutuhan untuk fokus pada program-program kegiatan
daripada departemen dalam perencanaan dan penganggaran. Ini
berarti bahwa itu berfokus pada output dan bukan input, dan output harus
diukur. Sebagai
Hofstede (1981, hal 205) menyatakan bahwa PPBS merupakan gagasan 'manajemen
produk' yang mengasumsikan bahwa output yang terukur. Namun
demikian, dalam mengukur output di sektor publik dan organisasi non-profit ada
kesulitan praktis serius yang harus diatasi. Hal ini karena,
sulit untuk menentukan tujuan dan untuk mengukur itu. Misalnya
dalam organisasi berorientasi layanan seperti pendidikan, kesehatan dan manfaat
lingkungan. Selain
itu, Jones dan Pendlebury (1996, p.77), berpendapat bahwa "mereka bahkan
jika didefinisikan, jarang terukur, dan efektivitas kegiatan tertentu dalam
memenuhi kebutuhan hanya dapat diadili di subyektif istilah yang sangat".
Kritik lainnya
adalah bahwa tujuan yang ambivalen.
Hofstede,
sebagaimana dikutip oleh Jones dan Pendlebury (, 1996 p.77) berpendapat bahwa
"upaya untuk menerapkan sistem PPBS dalam keadaan seperti itu merupakan
kesalahan mendasar dalam pemilihan Model Pengendalian Manajemen". Dia
menunjukkan bahwa model kontrol yang sesuai mana tujuan yang ambigu dan output
non-terukur adalah 'politik' kontrol.
Politisi,
umumnya, lebih suka dengan tujuan negara sebagai samar-samar mungkin. Premchand
(1983, p.328) menyatakan bahwa "tujuan berada dalam sifat tujuan politik
dan tidak dapat dianggap dalam hal sarana teknis". Oleh
karena itu, jelas tujuan dipertimbangkan oleh teknik PPBS yang tidak utama
tujuan. Dalam
hal ini, Jones dan Pendlebury (1993, hal.75) menyatakan:
"Bahkan penentuan benar biaya
tidak sesederhana mungkin pada awalnya tampak. Banyak. Kegiatan multi-tujuan
alam dan tidak selalu jelas bagaimana biaya tersebut kegiatan harus
dialokasikan 'output tertentu untuk kategori"
Misalnya layanan
perpustakaan otoritas lokal mungkin ada untuk memenuhi kedua kebutuhan
pendidikan dan kebutuhan rekreasi masyarakat. Alokasi biaya
antara dua aspek seringkali akan sangat sulit untuk membuat. Mereka menunjukkan
bahwa bagi banyak organisasi sektor publik PPBS mungkin, karenanya, dianggap
sebagai salah satu contoh saja dari suatu teknik yang akibatnya suara. Hal
ini karena keterbatasan praktis, dan ketidakmungkinan pelaksanaan memuaskan.
Selanjutnya, Wildavsky, seperti
dikutip oleh Jones dan Pendlebury (1996, p.77), F. Jablonsky dan W. Dirsmith
(1978, p.215) menyatakan bahwa "PPBS telah gagal setiap tempat dan setiap
saat. Nowhere telah PPBS telah didirikan dan mempengaruhi keputusan pemerintah
sesuai dengan prinsip-prinsip sendiri ". Jones dan
Pendlebury (1996, p.78) berpendapat bahwa "PPBS telah gagal bukan karena
tidak adanya data yang cukup, atau teknik pengukuran, atau kurangnya pelatihan
yang cukup, tetapi karena kekurangan mendasar lebih"). Caldwell (1978
berpendapat bahwa pengenalan PPBS belum berhasil di mana-mana, karena konsep
disalahpahami sebagian besar dalam suatu lingkungan yang secara tradisional
telah resisten terhadap perubahan dan dengan sedikit pertimbangan kenyataan
praktis terlibat.
Akibatnya,
PPBS menjadi suara secara teoritis, namun cara praktis operasional, anggaran
account, merencanakan dan mengelola pemerintah membiayai. Jones
dan Pendlebury (1996), berpendapat bahwa PPBS mungkin tidak berhasil karena
pendekatan perencanaan ortodoks dan kontrol manajemen cybernetic model tidak
selalu cocok untuk kegiatan sektor publik.
c. Zero-Base
Penganggaran
Sebelum
mentransfer ke sektor publik dan tidak-untuk kegiatan profit, Zero-Base
Budgeting (ZBB) berasal dari swasta industri AS. Sebagai Pyhrr
(1977) menegaskan ZBB merupakan proses muncul yang telah diadopsi oleh berbagai
organisasi industri di berbagai sektor ekonomi, seperti juga oleh pemerintah
negara bagian dan lokal.
ZBB
ini dirancang untuk melayani terutama sebagai alat manajemen, tetapi juga dapat
berfungsi untuk mengontrol pengeluaran lembaga (Mueller, 1981). In addition, ZBB can be integrated
into a more comprehensive policy making process that includes, budgetary
planning and management systems.
Selain
itu, ZBB dapat diintegrasikan ke dalam kebijakan yang lebih komprehensif proses
pembuatan yang meliputi, perencanaan anggaran dan sistem manajemen.
ZBB adalah
alternatif yang paling radikal untuk sistem penganggaran inkremental. Hal
ini tidak hanya dirancang untuk melayani terutama sebagai alat manajemen,
tetapi juga dapat berfungsi untuk mengontrol pengeluaran keagenan. David
Wise (1988) menyatakan bahwa ZBB dirancang untuk menangani masalah anggaran
ketika hubungan yang jelas antara input dan output masih kurang. Prinsip
adalah bahwa anggaran dibuat untuk satu tahun dan pada akhir tahun itu anggaran
baru harus dibangun dari nol.
Jones
& Pendlebury (1996) menyatakan bahwa "mekanisme-dasar penganggaran nol
mengharuskan semua fungsi dari suatu organisasi adalah re-evaluasi setiap tahun
dari basis nol". Namun, dalam hal penganggaran untuk organisasi yang
kompleks yang besar ini merupakan kasus yang tak berarti .
Selanjutnya, ZBB
merupakan teknik penganggaran yang dikembangkan khusus untuk pusat masukan atau
pusat-pusat beban. Hofstede (1981, p.206) berpendapat bahwa teknik ini dapat
digunakan untuk anggaran operasional untuk pusat masukan dalam pengendalian
manajemen. Pusat-pusat
biaya yang diukur ketika beban biaya dari pusat tanggung jawab tetapi bukan
nilai moneter output (Jones & Penlebury, 1996, hal.31). They point out: Mereka
menunjukkan:
"Ini
biasanya berlaku untuk organisasi publik di mana output jelas ada tetapi tidak
terukur baik sama sekali, atau dapat diukur dalam tetapi tidak moneter istilah
fisik."
Konsep dasar dari
ZBB adalah bahwa anggaran untuk pusat input dialokasikan oleh kegiatan
(Hofstede, 1981, p.206).
Semua
kegiatan, terlepas dari apakah mereka adalah baru atau yang sudah ada, harus
dibenarkan secara keseluruhan setiap kali anggaran baru disusun (Sarant, 1978,
h. 3). Mereka
juga harus dihitung ke tingkat biaya dan mulai dari tingkat nol.
Secara teoritis,
komponen dasar dari ZBB adalah paket keputusan. Sementara,
aktivitas paket-paket keputusan yang dirancang untuk menjelaskan dasar-dasar
lembaga apapun dalam beberapa detail. Sebagai proses penganggaran, ZBB adalah
mekanisme perencanaan dan kontrol dan meliputi unsur-unsur pengaturan tujuan,
pembuatan keputusan operasional, dan evaluasi. Menurut Phyrr
(1977) pendekatan umumnya ditandai sebagai ke-atas-bawah proses komunikasi yang
melibatkan dua langkah dasar.
Langkah
pertama adalah salah satu diferensiasi; kegiatan tersendiri untuk unit
keputusan dianalisis dan dikembangkan dalam bentuk paket-paket keputusan dalam
konteks tingkat minimum usaha (biasanya di bawah tingkat saat pengeluaran). Langkah
kedua adalah salah satu dari integrasi; semua paket keputusan yang peringkat,
pertama dalam setiap unit keputusan, dan kemudian secara vertikal di seluruh
unit keputusan dalam hirarki organisasi.
Prosedur
peringkat dapat dicapai melalui analisis biaya-manfaat atau evaluasi subyektif
(Phyrr, 1977).
Sementara itu,
Worthley dan Ludwin (1979, halaman 2) menyebutkan bahwa ZBB mensyaratkan bahwa
semua kegiatan akan diidentifikasi dalam paket keputusan, yang secara
sistematis dianalisa dan digolongkan dalam urutan kepentingannya. Proses
peringkat kegiatan ini berkaitan dengan keinginan dan ketersediaan sumber daya
dan mencoba untuk menetapkan prioritas di antara kegiatan ini. Namun,
karena kegiatan ini peringkat berdasarkan tingkat yang tersedia sebenarnya
sumber daya, sumber daya yang terbatas dapat menentukan titik cut-off yang luar
kegiatan tidak akan didanai (Hofstede, 1981, p.206). Hal
ini menunjukkan bahwa pada tingkat tertinggi manajemen puncak tidak perlu
peringkat semua Teman-keputusan paket organisasi, tetapi hanya cut-off level. Dalam
hal ini, Jones dan Pendlebury (1996, p.92) menyatakan bahwa "ini teknik
cut-off berarti bahwa kita dibiarkan dengan proses anggaran yang dikenakan
sedikit hubungan dengan konsep nol anggaran dasar". They point out: Mereka
menunjukkan:
""Konsekuensi
perilaku yang dihasilkan dari penggunaan teknik cut-off tidak boleh diabaikan
peringkat. Sebuah sistem yang menjamin bahwa keputusan semua paket di atas
cut-off beberapa titik yang diterima lebih lanjut tanpa pengawasan yang lebih
tinggi pada tingkat di peringkat hirarki mungkin, juga mengakibatkan 'pet
rendah prioritas' program di atas prioritas dan program penting. "
Untuk mengatasi strategi yang
tidak diinginkan seperti, Jones dan Pendlebury (1996) menyarankan bahwa harus
diminta tidak hanya untuk menetapkan kriteria yang ditentukan baik untuk
program peringkat, tetapi juga untuk memperkenalkan beberapa cara pemantauan
kepatuhan untuk kriteria tersebut.
Sebagai masalah
praktis,-base anggaran nol memiliki banyak potensi keuntungan atas sistem
anggaran lainnya.
Menurut
Jones dan Pendlebury (1996) keuntungan utama-dasar penganggaran nol adalah
bahwa, tidak seperti anggaran tambahan, tidak menganggap tahun lalu alokasi
yang sumber daya tentu sesuai untuk tahun berjalan. ZBB
dapat dikatakan untuk menghasilkan, dalam bentuk yang mudah diakses, lebih baik
manajemen informasi dan banyak lagi.
Sebuah
komentar khas manajer di Negara bagian Georgia dilaporkan oleh Lauth (1978)
adalah:
"Zero
base adalah kontrol manajemen perangkat yang berguna. Bentuk yang mengharuskan
orang untuk mengatur dan mengembangkan informasi Manajer mereka lebih mampu,
saya pikir, untuk membuat keputusan atas dasar sistem pelaporan
diperbaiki."
Dalam hal ini,
ZBB dapat memberikan kerangka untuk desain perencanaan terpadu, penganggaran,
pelaporan, akuntansi dan sistem evaluasi.
ZBB
juga dapat digunakan untuk melengkapi atau memperkuat perencanaan anggaran yang
ada, dan sistem manajemen.
Jones
& Pendlebury (1996, p.91) berpendapat bahwa "nol basis kekuatan proses
penganggaran manajer di semua tingkatan untuk mengidentifikasi tujuan khusus
mereka, untuk mengukur mereka, dan untuk mengevaluasi efektivitas biaya dari
cara-cara alternatif mencapai mereka". Mereka percaya adalah bahwa ini
meningkatkan kualitas itu keputusan manajemen.
Dalam rangka
meningkatkan informasi manajemen, ZBB juga melibatkan partisipasi dari
manajemen tingkat yang lebih rendah dalam proses anggaran dan semakin kecil
unit keputusan besar keterlibatan ini akan menjadi. Hal
ini partisipasi meningkat adalah menguntungkan; lagi, dari seorang manajer di
Negara Georgia:
""Aku
suka zero-base.. Kami digunakan untuk membuat anggaran ini sampai di kantor
sangat sedikit dengan komunikasi dengan operasi orang-orang Sekarang format
anggaran membuat kita mencapai ke tingkat terendah untuk informasi yang
memiliki keuntungan bagi semua orang bahkan melampaui menyusun anggaran ".
Dari uraian di
atas, tampaknya-dasar program nol telah berhasil meningkatkan partisipasi
manajemen dalam proses perencanaan dan penganggaran, mendorong efektivitas
biaya, menghilangkan inefisiensi, dan memungkinkan lebih banyak fleksibilitas
dalam pengambilan keputusan.
Namun,
ZBB juga memaksa manajemen untuk meninggalkan praktek-praktek penganggaran
tradisional dan menerima pendekatan yang berbeda untuk alokasi sumber daya.
Keuntungan lain
untuk nol anggaran dasar adalah bahwa kejadian tak terduga yang terjadi selama
tahun keuangan dapat lebih mudah disesuaikan. Hal ini karena
informasi dasar untuk tujuan memodifikasi telah dihasilkan. Meskipun beberapa
keuntungan yang telah diklaim untuk dasar penganggaran sistem-nol ada kritik
yang cukup juga.
Wildavsky
dan Hammond (1985) seperti dikutip oleh Jones dan Pendlebury (, 1996 p.92)
menyebutkan bahwa "walaupun teknik ini konseptual suara, kelemahan
mendasar atas ZBB adalah bahwa hal itu sangat overestimates kemampuan manusia
untuk menghitung '.
Hal
ini karena pendekatan paket keputusan telah dikembangkan. Namun,
bahkan dengan perkembangan ini jumlah paket keputusan bahwa organisasi yang
kompleks akan menghasilkan secara efektif menghalangi kajian nol basis tahunan
untuk semua fungsi.
Kelemahan lebih
lanjut ZBB adalah bahwa yang melibatkan pengembangan paket berbagai keputusan. Akibatnya,
peningkatan beban administratif bagi mereka yang terlibat dalam penyusunan
anggaran. Prosedur
yang diterapkan ke nol-dasar penganggaran sangat terstruktur dan formal. Jadi
dalam praktek, perlu terampil peserta sangat untuk merumuskan anggaran.
KESIMPULAN
Fungsi anggaran
digunakan untuk menentukan pendapatan dan pengeluaran, bentuk dan melaksanakan
kebijakan, menyediakan informasi publik dan untuk memastikan pengendalian
hukum. Selain
itu, pertimbangan ekonomi menunjukkan bahwa anggaran memiliki beberapa fungsi
seperti dalam alokasi, distribusi dan stabilisasi.
Peran anggaran
tergantung pada sistem anggaran yang telah didukung oleh struktur anggaran dan
klasifikasi. Peningkatan
yang cepat dalam belanja publik dan kompleksitas dalam kegiatan pemerintah
telah membuat fungsi manajerial sangat sulit. Akibatnya sistem
penganggaran tradisional yang diadopsi tidak bisa menanggapi variabel ini untuk
memastikan efisiensi dan efektivitas dalam pelaksanaan rencana pembangunan. Dengan
demikian, teknik penganggaran alternatif Perencanaan, Pemrograman dan
Penganggaran Sistem dan Zero Base Penganggaran dikembangkan.
Namun, pelaksanaan Perencanaan,
Pemrograman dan Penganggaran System (PPBS) dan Zero Base Anggaran (ZBB) di
organisasi sektor publik telah tampaknya sudah sulit, dan pengalaman telah
mengecewakan. Masalah utama dalam menerapkan sistem-sistem penganggaran adalah
itu, sulit untuk menentukan tujuan, dan mengukur output.. Hal ini karena tujuan
yang ambigu dan output yang tidak terukur Sejak, dalam kegiatan pemerintah,
tujuan biasanya ambigu, dan output akhir tidak terukur, efek dari intervensi
tidak diketahui dan kegiatan ini sering berulang. Dengan kata lain,
mereka tidak bisa membawa perubahan dalam fungsi perencanaan dan penganggaran.
DAFTAR PUSTAKA
Aronson, J and Schwartz,E., 1981, Management Policies in Local
GovernmentFinance, Washington DC,.
Caldwell, K.,
1978."The Accounting Aspects of Budgetary Reform: Can We Have
Meaningful Reform Without
Significant Changes in
Traditional Accounting Practices?", Governmental Finance.
Coe, C.K., 1989, Public Financial Management, New Jersey :Prentice Hall.
David
Wise., 1988, “Better Budgeting for Better Results : The Role of Zero-Base Budgets”,
ManagementAccounting,May 1988.
Goode, R., 1984. Government Finance in Developing Countries,
The BrookingInstitution, Washington.
Hofstede. ,
1981, “Management Control of Public and
Not-for-Profit Activities, Accounting Organisations and Society,
Vol. 6, No. 3, pp. 193 - 211, 1981.
Jones, R. and
Pendlebury, M., 1996, Public Sector Accounting, Pitman
Publishing, London.
Lauth, T.P.,1978, “Zero-Base Budgeting in Georgia
State Government : Myth And Reality”, Public
Administration Review, Vol. 38, No.5, September/October 1978.
Lee, R.D and Jonhson,
1984. Public Budgeting System.,
University ParkPress, Baltimore and London.
Masrizal., 1999, “The Implementation of Budgeting System in
Developing Countries”, Jurnal
Ekonomi dan Manajemen Vol. II No.2, Fakultas Ekonomi Universitas Andalas,
1999.
Payad, Aurora.,1978, "PPBS: Perspective and Prospects for
Local Governments",Philippine
Journal of Public Administration, 1978.
Premchand, A., 1993, Government
Budgeting and Expenditure Controls, IMF, Washington.
Pyhrr,A..1977, "The
Zero-Base Budgeting", Public Administration Review, 1977.
Sarant, Peter C., 1978, Zero Base Budgetingin the
Public Sector: A Pragmatic Approach,
Addison-Wesley, London.
United Nations.,
1976, Budgeting and Planning for Development in Developing Countries., New York .
Wildavsky, A.,1978,
"A Budget For All Seasons? Why The Traditional Budget Last", Public Administration Review,
November/December, 1978.
Worthley, J.A. and Ludwin, W.G. (eds), 1979, Zero-Base Budgeting in State and Local Government: Current Experience and Cases,
Praeger, New York.