KEMAMPUAN DAERAH DALAM PELAKSANAAN DESETRALISASI FISKAL (SEBUAH REVIEW TERHADAP PELAKSANAAN UNDANG-UNDANG OTONOMI DAERAH)

Kontribusi dari Administrator

Monday, 17 December 2007

Terakhir kali diperbaharui Tuesday, 19 February 2008

KEMAMPUAN DAERAH DALAM PELAKSANAAN DESETRALISASI FISKAL (SEBUAH REVIEW TERHADAP

PELAKSANAAN UNDANG-UNDANG OTONOMI DAERAH) Oleh : Sigit Sapto Wardono, S.T.[*]

I. Pendahuluan

Mulai tahun 2001 pemerintah Indonesia melaksanakan UU No. 22 Tahun 1999 tentang otonomi daerah dan UU No. 25

Tahun 1999 tentang perimbangan keuangan pusat dan daerah, yang kemudian direvisi dan dibuat undang-undang baru

yaitu UU No.32 Tahun 2004 dan UU No.33 Tahun 2004. Dengan dilaksanakannya kedua undang-undang tersebut maka

sebagian besar urusan daerah yang sebelumnya ditangani oleh pemerintah pusat diserahkan kepada masing-masing

daerah. Kewenangan daerah tidak mencakup kewenangan bidang politik, pertahanan kemananan, peradilan, moneter

dan fiskal, dan kewenangan agama ( UU No.32 Th 2004, pasal 7). Tujuan utama dari pelaksanaan otonomi daerah

adalah untuk memacu pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya, meningkatkan kesejahteraan masyarakat,

menggalakkan prakarsa dan peran serta aktif masyarakat serta peningkatan pendayagunaan potensi daerah secara

optimal dan terpadu, nyata, dinamis dan bertanggungjawab sehingga memperkuat persatuan dan kesatuan bangsa,

mengurangi beban pemerintah pusat dan campur tangan di daerah yang akan memberikan peluang untuk koordinasi

tingkat daerah. (Yulianti dalam Halim, 2001:23) Misi utama dari kedua undang-undang tersebut adalah bukan hanya

pada keinginan untuk melimpahkan kewenangan dan pembiayaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah

tetapi yang lebih penting adalah keinginan untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya

keuangan daerah dalam rangka peningkatan kesejahteraan dan pelayanan kepada masyarakat (Bratakusumah dan

Solihin, 2002:206). Konsekuensi dari pelaksanaan kedua undang-undang tersebut adalah bahwa maju tidaknya daerah

sangat bergantung pada kemampuan daerah mengelola dan menggali potensi yang dimilikinya. Dearah dengan potensi

besar dan kemampuan manajemen yang baik tentu akan berkembang dengan pesat demikian pula sebaliknya. Salah

satu aspek penting dalam perkembangan daerah adalah kemampuan pengelolaan keuangan daerah. Ciri utama yang

menunjukkan bahwa suatu daerah mampu menjadi daerah otonom adalah kemampuan keuangan daerah untuk

membiayai penyelenggaraan pemerintahan daerahnya dengan tingkat ketergantungan pada bantuan pusat yang

semakin kecil. Dengan demikian sumber pendapatan utama daerah bukan dari bantuan pemerintah pusat melainkan

berasal dari pendapatan daerah itu sendiri. Pelaksanaan otonomi daerah tidak hanya dapat dilihat dari seberapa besar

daerah akan memperoleh dana perimbangan tetapi harus diimbangi dengan sejauh mana instrumen atau sistem

pengelolaan keuangan daerah mampu memberikan nuansa manajemen keuangan yang lebih adil, rasional, transparan,

partisipatif, dan bertanggung jawab sebagaimana yang diamanatkan oleh kedua undang-undang tersebut (Yani,

2002:203). Dalam UU No. 33 Tahun 2004 dijelaskan bahwa pemberian kewenangan pemerintahan dari pusat ke daerah

diikuti dengan kewenangan pembiayaan dan pengelolaan keuangan daerah. Hal tersebut bertujuan agar daerah mampu

memanfaatkan dan mengelola keuangan daerah sesuai dengan kebutuhan dan persoalan yang dihadapinya. Daerah

diperbolehkan untuk memaksimalkan semua sektor yang dianggap mampu memberikan kontribusi terhadap peningkatan

pendapatan daerah seperti pendapatan asli daerah, retribusi, keuntungan dari perusahaan daerah. Pemerintah pusat

hanya memberikan insentif berupa Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Hal ini bertujuan agar

pemerintah daerah mampu membiayai sendiri pembangunan daerahnya tanpa mengandalkan bantuan dari pemerintah

pusat. Dalam penyusunan, pengawasan, maupun evaluasi anggaran pendapatan dan belanja daerahpun, pemerintah

pusat tidak lagi berperan hanya sebatas mengetahui, sedangkan aktor utamanya adalah legislatif (DPRD) dan eksekutif

(Gubernur/Bupati). Pengertian desentralisasi fiskal sendiri menurut Bachrul Elmi adalah pelimpahan kewenangan di

bidang penerimaan yang sebelumnya tersentralisasi baik secara administratif maupun pemanfaatannya diatur atau

dilakukan oleh pemerintah pusat (Elmi, 2002:26). Dengan diberlakukannya desentralisasi fiskal diharapkan akan terjadi

perubahan paradigma dalam pengelolaan keuangan daerah, antara lain : § Dari vertical accountability menjadi

horizontal accountibility, yang berarti bahwa tanggung jawab pengelolaan keuangan yang semula sentralistik menjadi

pengelolaan yang terdesentralisasi dan menjadi tanggung jawab pemerintah daerah bersama DPRD sepenuhnya; §

Dari traditional budget menjadi performance budget, yang berarti terjadi perubahan sistem penyusunan anggaran yeng

sebelumnya berupa “line item” dan inkremental dengan penekanan pada pertanggungjawaban pada setiap

input yang dialokasikan menjadi sistem penganggaran yang bersifat kinerja yang berarti tidak hanya menekankan pada

input tetapi juga pada output atau outcome; § Lebih menekankan konsep value of money, konsep ini lebih dikenal

dengan konsep 3E (ekonomis, efisien, dan efektif), dengan demikian pemerintah daerah diharapkan lebih baik dan teliti

dalam menggunakan dana anggaran dengan menekankan ketiga prinsip tersebut.

II. Permasalahan

Yang Dihadapi Dalam Pelaksanaan Desentralisasi Fiskal Pelaksanaan desentralisasi fiskal merupakan kesempatan bagi daerah untuk

memaksimalkan penyelenggaraan keuangan daerah sehingga pelaksanaan pembangunan benar-benar menyentuh akar

permasalahan serta mampu dinikmati oleh semua lapisan masyarakat. Tetapi adanya undang-undang tersebut juga

merupakan tantangan bagi pemerintah daerah. Daerah harus mampu menunjukkan kemampuannya dalam mengelola

keuangannya sendiri secara efektif dan efisien. Dalam upaya peningkatan kapabilitas dan efektivitas pemerintah dalam

pelaksanaan desentralisasi, anggaran keuangan daerah menduduki posisi yang sentral. Pengembangan kapabilitas

diartikan sebagai upaya untuk memperbaiki kemampuan pemerintah daerah dalam menajalankan fungsi dan perannya

secara efisien, sedangkan peningkatan efektivitas diartikan sebagai upaya untuk menyelaraskan kapabilitasnya dengan

tuntutan dan kebutuhan publik (World Bank dalam Mardiasmo, 2002:177). Akan tetapi, pada pelaksanaannya dilapangan

tidaklah semudah yang dibayangkan. Banyak permasalahan yang muncul dalam usaha meningkatkan pendapatan

daerah serta pengelolaannya. Permasalahan yang paling sering dihadapai adalah tidak adanya kerjasama yang baik

antara legislatif dan eksekutif dalam pengelolaan dan penyusunan anggaran keuangan, kurangnya sumberdaya manusia  yang menguasai manajemen keuangan dengan baik, pelaksanaan pembangunan yang tidak sesuai dengan apa yang

direncanakan, keterlibatan masyarakat yang masih minim, daerah terlalu mengeksploitasi apa-apa yang kiranya bisa

dimanfaatkan untuk menambah pendapatan asli daerah, dan buruknya manajemen pengelolaan yang menyebabkan

pembangunan daerah tidak berjalan sesuai dengan yang direncanakan. Fenomena permasalahan pengelolaan

keuangan daerah yang terjadi di Indonesia selama pelaksanaan desentralisasi diantaranya: § Ketidakcukupan

sumberdaya finansial § Minimnya jumlah pegawai yang memiliki ketrampilan dan keahlian § Prosedur dan sistem

pengendalian manajemen yang tidak memadai § Rendahnya produktivitas pegawai § Inefisiensi § Infrastruktur yang

kurang mendukung § Lemahnya perangkat hukum (aparat penegak hukum dan peraturan hukum) serta kesadaran

masyarakat terhadap penegakan hukum § Political will yang rendah § Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN) §

Lemahnya akuntabilitas publik Banyaknya permasalahan yang dihadapi pemerintah daerah dalam pelaksanaan

desentralisasi khususnya dibidang keuangan daerah membutuhkan perhatian khusus dalam penanganannya.

Pemerintah dituntut untuk responsif terhadap perubahan paradigma tersebut. Mampu atau tidaknya daerah dalam

melaksanakan desentralisasi fiskal sangat tergantung pada kesiapan dan kemauan setiap elemen stakeholders daerah

yang didukung oleh adanya potensi daerah yang dapat dikembangkan sebagai sumber pembiayaan daerah.

III. Syarat

Keberhasilan Pelaksanaan Desentralisasi Fiskal Dari pengalaman berbagai negara di dunia yang telah melaksanakan

desentralisasi fiskal, terdapat setidaknya dua syarat yang sangat penting untuk keberhasilan pelaksanaan desentralisasi

fiskal (Bird, 2000:17). Pertama, proses pengambilan keputusan di daerah harus demokratis, yaitu pengambilan

keputusan tentang manfaat dan biayanya harus transparan dan pihak-pihak yang terkait memiliki kesempatan untuk

mempengaruhi keputusan-keputusan tersebut. Kedua, yang lebih sesuai dengan rancangan kebijakan-biaya-biaya dari

keputusan yang diambil sepenuhnya harus ditanggung oleh masyarakat setempat. Untuk itu sebenarnya tidak diperlukan

ekspor pajak dan transfer dana dari pemerintah pusat. Maksudnya adalah pemerintah daerah seharusnya memiliki

kontrol atas tarif dan mungkin beberapa jenis pajak. Selain itu, yang diperlukan agar desentralisasi memberikan hasilhasil

yang efisien adalah anggaran daerah yang berimbang yang ketat dalam kaitannya dengan fungsi-fungsi yang

didaerahkan agar akuntabilitas dapat dijamin. Akuntabilitas merupakan konsep yang sangat kompleks dan multidimensi.

Akuntabilitas politis membutuhkan pimpinan politis dari berbagai jenjang agar dapat responsif dan bertanggung jawab

terhadap masyarakatnya. Akuntabilitas administratif membutuhkan kerangka kerja yang jelas dan bersandarkan pada

aturan-aturan serta perundang-undangan yang berlaku khususnya berkaitan dengan kinerja sistem kelembagaan.

Akuntabilitas ekonomis membutuhkan tanggung jawab masyarakat atas pembayaran pelayanan yang mereka nikmati

serta partisipasi mereka dalam proses pembangunan. Pada prinsipnya sangat mungkin daerah bergantung 90 persen

pada transfer pusat dan sepenuhnya dapat diakuntabilitas oleh masyarakat setempat dan pemerintah pusat. Dengan

alasan ini, format yang baik dari transfer intrapemerintahan sudah ditentukan sebelumnya dan tidak dapat diubah-ubah

(Ahmad dan Thomas dalam Bird, 2000:18). Transfer tetap yang dibuat atas dasar suatu formula akan memberikan arti

bahwa upaya-upaya daerah untuk meningkatkan atau menurunkan penerimaan atau pengeluaran akan secara langsung

mempengaruhi keluaran (outcomes) dan hal inilah yang dibutuhkan agar akuntabilitas dapat dilaksanakan.

IV. Tuntutan akuntabilitas dalam pelaksanaan desentralisasi fiskal Dimensi reformasi lembaga sektor publik, seperti

pemerintahan daerah dan lembaga-lembaga dibawahnya dalam rangka pemberian pelayanan publik (public service)

secara ekonomis, efisien, dan efektif adalah dengan memberikan otonomi tanggung jawab dalam memberikan

pelayanan masyarakat kepada pemerintah daerah. Pemberian otonomi tersebut mengharuskan lembega-lembaga

daerah harus dapat lebih profesional, berorientasi pada kepentingan publik dan lebih transparan khususnya dalam

pemanfaatan sumber-sumber keuangan daerah. Tuntutan yang lebih mengutamakan kepentingan publik/akuntabilitas

publik mengharuskan pemerintah daerah tidak sekedar melakukan vertical reporting, yaitu pelaporan kepada pemerintah

pusat tetapi juga dilakukannya horizontal reporting, yaitu pelaporan kinerja pemerintah kepada DPRD dan masyarakat

sebagai bentuk horizontal accountability. Pada dasarnya akuntabilitas publik adalah pemberian informasi dan

disclosure atas aktivitas dan kinerja pemerintah daerah kepada pihak-pihak yang berkepentingan dengan laporan

tersebut (Mardiasmo,2002:226). Pemerintah daerah harus bisa menjadi subyek pemberi informasi dalam rangka

pemeruhan hak-hak publik, yaitu hak untuk diberi informasi, didengar aspirasinya, dan diberi penjelasan. Bentuk

pertanggungjawaban publik oleh pemerintah daerah dapat bermacam-macam. Ellwood (dalam Mardiasmo,2002:226)

menjelaskan terdapat empat bentuk akuntabilitas publik, yaitu: 1. Akuntabilitas hukum dan peraturan (accountability for

probity and legality) Akuntabilitas hukum dan pertauran terkait dengan jaminan adanya kepatuhan terhadap hukum dan

peraturan lain yang disyaratkan dalam pelaksanaan pemerintahannya; 2. Akuntabilitas proses (process accountability)

Akuntabilitas proses terkait dengan apakah prosedur yang digunakan dalam melaksanakan tugas sudah cukup baik.

Akuntabilitas proses dapat diwujudkan melalui pemberian layanan publik yang cepat, responsif, dan dengan biaya yang

murah. Audit terhadap akuntabilitas proses pemerintahan daerah meliputi kecukupan sistem akuntansi, prosedur

administrasi, dan struktur organisasi pemerintah daerah; 3. Akuntabilitas program (Program accountability)

Akuntabilitas program terkait dengan apakah tujuan yang ditetapkan dapat dicapai atau tidak, apakah pemerintah daerah

telah mempertimbangkan alternatif program yang memberikan hasil optimal dengan sumberdaya yang minimal; 4.

Akuntabilitas kebijakan (policy accountability) Akuntabilitas kebijakan terkait dengan pertanggungjawaban pemerintah

daerah terhadap kebijakan-kebijakan yang telah diambil dan dijalankan pemerintah daerah selaku eksekutif terhadap

DPRD sebagai legislatif dan kepada masyarakat daerah. Saat ini masyarakat menuntut adanya transparansi dalam

pelaksanaan roda pemerintahan serta ikut aktif terlibat dalam proses pengambilan keputusan.

V. Peran masyarakat

lokal dalam sistem keuangan daerah Sebelum masa otonomi daerah digulirkan, paradigma pembangunan yang

berkembang dan dijalankan oleh pemerintah Indonesia adalah pembangunan sepenuhnya dilakukan oleh pemerintah,

sedangkan masyarakat tinggal menikmati hasilnya saja. Dengan bergulirnya otonomi daerah maka terjadi perubahan

pola pembangunan dengan lebih melibatkan masyarakat. Dalam pelaksanaan desentralisasi fokus harus diarahkan pada

pelayanan-pelayanan lokal bukan pada pemerintahan lokal (Bird,2000:54). Dengan fokus pada pelayanan local diharapkan seluruh masyarakat dapat menikmati hasil yang telah dicapai. Peranan penting masyarakat yang lainnya

adalah adanya kesadaran masyarakat untuk ikut membangun daerahnya dengan cara mengikuti semua aturan-aturan

yang telah ditetapkan pemerintah daerah, khususnya dalam hal pembayaran pajak dan retribusi. Hal ini penting

mengingat sumber dana utama dalam desentralisasi fiskal seharusnya adalah sumber anggaran yang berasal dari

daerahnya sendiri termasuk didalamnya pajak dan retribusi. Dengan tingginya kesadaran masyarakat dalam membayar

pajak maka diharapkan ketergantungan pemerintah daerah dari transfer dana pemerintah pusat (dana perimbangan)

akan semakin menurun, dengan demikian tujuan dari desentralisasi akan terwujud. Pemerintah daerah juga harus

memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk ikut berperan aktif dalam setiap pengambilan keputusan mengenai

kebijakan daerahnya. Demokratisasi merupakan hal yang sangat penting dalam sebuah pemerintahan. Oleh karenanya

dalam pelaksanaan desentralisasi sudah bukan saatnya membentuk pemerintah yang otoriter. Masyarakat harus tahu

seberapa besar anggaran yang dibutuhkan dan untuk apa saja anggaran tersebut serta mengetahui tingkat kinerja

pemerintahannya. Masyarakat dapat dijadikan eksternal control bagi pemerintah daerah khususnya dalam mengawasi

dan mengevaluasi kinerja keuangannya. Jika masyarakat lokal tidak diberi tahu tentang apa yang dikerjakan, berapa

baik pengerjaannya, berapa besar pembiayaannya, dan siapa yang membayarnya, maka tidak akan terbentuk

kesadaran dan partisipasi efektif dari masyarakat lokal yang dibutuhkan dalam sebuah sistem pemerintahan yang efektif

dan efisien.

VI. Kesimpulan Desentralisasi fiskal di Indonesia diterjemahkan sebagai pemberian kewenangan dari

pusat kepada daerah untuk mengatur sistem penerimaan daerahnya baik dalam mengumpulkan maupun

memanfaatkannya. Sistem desentralisasi fiskal di Indonesia lebih menganut pada sistem top down dan lebih merupakan

federalisme fiskal yang lebih menitikberatkan pencapaian tujuan-tujuan nasional dengan cara memberikan sebagian

kewenangan pengelolaan keuangan daerah kepada daerah itu sendiri. Sistem ini juga ditandai adanya transfer dana dari

pusat ke daerah sebagai bentuk block grant dengan menggunakan formulasi perhitungan tertentu sehingga tiap daerah

memperoleh jumlah yang berbeda. Keberhasilan pelaksanaan desentralisasi fiskal sangat tergantung pada kesiapan

daerah dalam menerima pelimpahan kewenangan dari pusat. Kesiapan daerah dapat ditunjukkan melalui kesiapan

semua unsur stakeholders (pemerintah, swasta, masyarakat) serta kesiapan daerah dari sisi finansial. Selain itu,

diperlukan juga aturan yang jelas untuk mengevaluasi kinerja masing-masing elemen baik pemerintah, swasta maupun

masyarakat dalam pelaksanaan desentralisasi fiskal. Pelaksanaan desentralisasi di Indonesia tergolong sangat

terlambat dibanding negara-negara berkembang lainnya di dunia. Desentralisasi muncul seiring arus reformasi yang

terus berhembus yang menuntut adanya keterlibatan aktif masyarakat serta adanya transparansi pemerintahan.

Desentralisasi banyak disalahartikan oleh beberapa pemerintah daerah dengan menganggap bahwa mereka berkuasa

penuh atas daerahnya sehingga banyak kebijakan daerah yang kontra produktif terhadap pembangunan. Kemampuan

daerah dalam melaksanakan kebijakan desentralisasi masih disangsikan. Untuk mengukur kemampuan lembaga

pengelola keuangan daerah digunakan pendekatan kinerja yakni dengan mengevaluasi hasil-hasil yang telah dicapai

selama pelaksanaan desentralisasi, apakah hasil yang didapat sudah sesuai dengan tujuan, seberapa besar manfaatnya

bagi masyarakat luas, persepsi masyarakat terhadap kinerja lembaga serta melihat track record pelaksanaan tugas dan

wewenang lembaga pengelola keuangan. Kemampuan masyarakat dapat dilihat dari kecenderungan rasio antara target

dan realisasi pungutan pajak dan retribusi, serta apakah pajak dan retribusi tersebut memberatkan sebagain besar

masyarakat ataukah tidak. Potensi keuangan dapat diketahui dari rasio pinjaman daerah terhadap pendapatan, upayaupaya

optimalisasi pemanfaatan potensi daerah, dan dapat dilihat dari kecenderungan derajat desentralisasi fiskal.

Daftar Kepustakaan Bird, Richard. M dan Vaillancourt, Francois. 2000. Desentralisasi Fiskal di Negara-Negara

Berkembang. Jakarta. PT. Gramedia Pustaka Utama. Elmi, Bachrul. 2002. Keuangan Pemerintah Daerah Otonom di

Indonesia. Jakarta. Penerbit Universitas Indonesia. Halim, Abdul. 2001. Bunga Rampai Manajemen Daerah.

Yogyakarta. UPP AMP YKPN. Mardiasmo. 2002. Otonomi & Manajemen Keuangan Daerah. Yogyakarta. Penerbit Andi.

Wardono, Sigit Sapto. 2005. Kemampuan Kabupaten Purbalingga Dalam Pelaksanaan Desentralisasi Fiskal. Tugas

Akhir (tidak diterbitkan).Semarang. Jurusan Perencanaan Wilayah dan Kota Fakultas Teknik Universitas Diponegoro.

[*] Staf Bidang Pendataan, Penelitian dan Pelaporan Bappeda Kab. Brebes