Reformasi Pengelolaan Anggaran

Anggaran Pendapatan dan Belanja  Negara (APBN), yang dalam pembahasan berbagai literatur sering  disebut anggaran negara atau anggaran sektor publik, dalam perkembangannya telah menjadi instrumen kebijakan multi-fungsi yang digunakan sebagai alat  untuk mencapai tujuan bernegara. Hal tersebut terutama terlihat dari komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan  pelayanan kepada masyarakat yang diharapkan.

Anggaran negara sebagai  alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan mata uang  (rupiah) sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran dan pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus  dilakukan dengan cermat dan sistematis.

Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggaran negara telah mengalami banyak perkembangan. Sistem perencanaan anggaran negara pada saat ini telah mengalami perkembangan dan perubahan sesuai dengan dinamika manajemen  sektor publik dan tuntutan yang muncul di masyarakat, yaitu sistem penganggaran dengan pendekatan New Public Management (NPM).

1. Anggaran dengan Pendekatan New Public Management (NPM)

Sejak pertengahan tahun 1980-an, telah terjadi perubahan manajemen sektor publik yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik yang fleksibel  dan lebih mengakomodasi pasar. Perubahan tersebut bukan sekedar perubahan kecil dan sederhana, tetapi perubahan besar yang telah mengubah peran pemerintah terutama dalam hal  hubngan antara pemerintah dan masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sektor publik tersebut adalah pendekatan New Public Management (NPM).

Model NPM berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan pada kebijakan. Penggunaan paradigma baru tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi pada pemerintah, diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender. Salah satu model pemerintahan di era NPM   adalah model pemerintahan yang diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam pandangannya yang dikenal dengan konsep  “Reinventing Government”.

Perspektif baru pemerintah menurut   Osborne dan Gaebler tersebut adalah:

1)Pemerintahan katalis (fokus pada pemberian arahan bukan produksi layanan publik),

2)Pemerintah milik masyarakat (lebih memberdayakan masyarakat dari pada melayani),

3)Pemerintah yang kompetitif (mendorong semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan publik),

4)Pemerintah yang digerakkan oleh misi (mengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan menjadi  digerakkan oleh misi),

5) Pemerintah yang berorientasi hasil (membiayai hasil bukan masukan),

6) Pemerintah berorientasi pada pelanggan (memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan birokrasi),

7)Pemerintah wirausaha (mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar membelanjakan),

 Pemerintah yang antisipatif (berupaya mencegah daripada mengobati),

9) Pemerintah desentralisasi (dari hierarki menuju partisipasi dan tim kerja), dan

10)Pemerintah berorientasi pada  mekanisme pasar (mengadakan perubahan dengan mekanisme pasar/sistem insentif dan bukan mekanisme administratif/sistem prosedur dan pemaksaan).

Munculnya konsep  New Public Management (NPM) berpengaruh langsung terhadap konsep anggaran negara  pada umumnya. Salah satu pengaruh itu  adalah terjadinya perubahan sistem anggaran dari model anggaran  tradisional menjadi anggaran yang lebih berorientasi pada kinerja.

2.  Perubahan Pendekatan Anggaran Negara

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New Public Management  telah mendorong upaya  di berbagai negara untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran negara. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul  beberapa teknik penganggaran sektor publik, antara lain:

a)      Teknik Anggaran Kinerja (Performance Budgeting)

b)      Zero Based Budgeting (ZBB)

c)      Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)

Uraian lebih lanjut teknik penganggaran tersebut adalah sebagai berikut:

a.  Teknik Anggaran Kinerja (Performance Budgeting)

Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam  anggaran tradisional, khususnya kelemahan karena tidak adanya tolok ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam  pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik. Pendekatan ini sangat menekankan pada konsep  value for money dan pengawasan atas kinerja output.  Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional dalam proses pengambilan keputusan. Untuk mengimplementasikan hal-hal tersebut, anggaran kinerja dilengkapi dengan teknik analisis antara biaya dan manfaat.

Sistem penganggaran kinerja pada dasarnya merupakan sistem yang mencakup kegiatan  penyusunan program dan tolok ukur kinerja sebagai instrumen untuk mencapai tujuan dan sasaran program.  Penerapan sistem anggaran kinerja dalam penyusunan anggaran dimulai dengan perumusan program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah yang sesuai dengan program tersebut. Kegiatan tersebut  mencakup pula penentuan unit kerja yang bertanggung jawab atas  pelaksanaan program, serta penentuan indikator kinerja yang  digunakan sebagai tolok ukur dalam mencapai tujuan program yang telah ditetapkan.

b.   Zero Based Budgeting ( ZBB )

Konsep  Zero Based Budgeting dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan yang ada pada sistem anggaran tradisional. Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep ZBB dapat menghilangkan kelemahan pada konsep  incrementalism  dan line item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol (zero base).

Penyusunan anggaran yang bersifat  incremental mendasarkan besarnya realisasi anggaran tahun ini untuk menetapkan anggaran tahun depan,  yaitu dengan menyesuaikan tingkat inflasi atau jumlah penduduk. ZBB tidak berpatokan pada anggaran tahun lalu untuk menyusun  anggaran tahun ini, namun didasarkan pada kebutuhan saat ini. Dengan ZBB,  seolah-olah proses anggaran dimulai dari hal-hal yang baru sama sekali. Item anggaran yang sudah tidak relevan dan tidak mendukung pencapaian tujuan organisasi dapat hilang dari struktur anggaran, atau  mungkin juga muncul item baru.

c.  Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)

PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang berorientasi pada  output  dan tujuan dengan penekanan utamanya pada  alokasi sumber daya berdasarkan analisisekonomi.   Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi tradisional yang terdiri dari divisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu pengelompokan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu.

PPBS adalah salah satu  model penganggaran yang ditujukan untuk membantu manajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber daya secara lebih baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang dimiliki pemerintah sangat terbatas jumlahnya, sedangkan tuntutan masyarakat tidak terbatas jumlahnya. Dalam keadaan tersebut pemerintah dihadapkan pada pilihan alternatif keputusan yang memberikan manfaat paling besar dalam pencapaian tujuan bernegara secara keseluruhan. PPBS memberikan kerangka untuk membuat pilihan tersebut.

Pendekatan baru dalam sistem anggaran negara tersebut menurut Mardiasmo, dalam bukunya  Akuntansi Sektor Publik cenderung memiliki karakteristik sebagai berikut:

1) komprehensif/komparatif,

2)  terintegrasi dan lintas departemen,

3) proses pengambilan keputusan yang rasional,

4) berjangka panjang,

5)  spesifikasi tujuan dan urutan prioritas,

6) analisis total cost and benefit (termasuk opportunity cost),

7) berorientasi pada  input, output, dan  outcome, bukan sekedar input,

8)  adanya pengawasan kinerja.